El camino constitucional a la dictadura en Venezuela

El camino constitucional a la dictadura en Venezuela

Los cambios en la constitución de Venezuela, desde la presidencia de Chavez, fueron el pilar institucional que permitió un nuevo ejercicio del poder, con un poder ejecutivo que no reconoce la separación de poderes, y que al contrario pretende concentrar todos ellos.

En esta oportunidad, Axel Preuss-Kuhne comparte la interesante reflexión de Diego A. Zambrano sobre la manipulación a la carta magna venezolana en las últimas dos décadas, plasmada en el artículo The Constitutional Path to Dictatorship in Venezuela, publicado en lawfareblog.com, el 18 de marzo de 2019. Zambrano es profesor asistente de leyes de la Escuela de Leyes de Stanford.

La Constitución de 1961: Una herramienta con diseño antidictatorial

En la década de 1970, Venezuela estaba entre los países más ricos del mundo y, especialmente en América Latina, mantenía una sólida democracia constitucional con transferencias pacíficas de poder. Los analistas políticos se preguntaban si algo especial se estaba gestando en el país sudamericano; algunos incluso lo llamaron “excepcionalismo venezolano”. Sin embargo, solo unas pocas décadas después, Venezuela sufre una dictadura brutal que ha desmantelado todas las instituciones democráticas y ha creado una crisis humanitaria y económica de proporciones desastrosas.

¿Cómo, exactamente, ocurrió este colapso institucional? Gran parte de esto, por supuesto, se debe a las políticas económicas equivocadas de Hugo Chávez y su inclinación por nacionalizar todas las industrias productivas del país. Pero gran parte de esto también se debe al desarrollo de teorías constitucionales radicales que derrocaron lentamente el régimen democrático de Venezuela.

Las ambiciones dictatoriales de Chávez comenzaron en los años ochenta y noventa, cuando la democracia de Venezuela atravesaba un período de decadencia relativa. A medida que los precios del petróleo bajaron a mediados de la década de 1980 debido a la disminución del consumo y al aumento de la producción en México y el Mar del Norte, el estado petrolero venezolano comenzó a flaquear. Para 1998, los precios del petróleo se habían desplomado a solo 11 dólares por barril, muy lejos de su precio en los años sesenta y setenta, cuando Venezuela disfrutaba de una bonanza petrolera. Con una economía casi totalmente dependiente del petróleo, el estado rentista de Venezuela cayó en declive y la pobreza y la desigualdad aumentaron.

En ese momento de crisis intervino el candidato presidencial Hugo Chávez, un demagogo militar listo para explotar el descontento existente. Chávez ganó fama en 1992 por liderar un golpe militar fallido contra un gobierno electo, parte de un esfuerzo más amplio para imponer una dictadura socialista de tipo cubano en Venezuela. Después de recibir un indulto que lo liberó de la prisión, Chávez decidió ejercer la presidencia (y la dictadura) a través de la política electoral.

De pie en su camino, sin embargo, había dos barreras. Primero, la constitución de Venezuela de 1961 fue diseñada para ser antiautoritaria. Entre otras cosas, la constitución siguió el modelo estadounidense de división del poder entre una legislatura bicameral, una corte suprema y un presidente. Sin embargo, a diferencia de la Constitución de los Estados Unidos, la Constitución venezolana también prohibió la reelección presidencial inmediata (permitiendo solo la posibilidad de dos períodos de cinco años no consecutivos con una interrupción de 10 años). Esta prohibición de reelección inmediata fue vista como un muro contra los posibles dictadores.

Para hacer que estas restricciones fueran casi insuperables, la constitución especificó en los artículos 245 a 248 dos métodos onerosos de cambio: enmienda o reforma general. Ambos métodos otorgaban al Congreso venezolano el papel exclusivo para comenzar el proceso, requiriendo la mayoría de votos del Congreso y, en el caso de la reforma general, un voto mayoritario y un referéndum posterior. El presidente casi no tenía ningún papel en el proceso y, de hecho, se le prohibía explícitamente oponerse a las enmiendas.

Segundo, incluso si Chávez ganaba la presidencia, las elecciones al Congreso estaban programadas un mes antes de la votación presidencial. Un Congreso elegido un mes antes de la elección de Chávez y dominado por los partidos políticos tradicionales probablemente se opondría a cualquier reforma que amenazara su poder. Y había razones para creer que el Congreso podría detener con éxito a un ejecutivo en ciernes porque solo unos pocos años antes, en 1993, la legislatura había impugnado y destituido al presidente Carlos Andrés Pérez. Este precedente, y el poderoso papel constitucional del Congreso, presentó a Chávez un obstáculo significativo.

Ante una constitución antiautoritaria y un Congreso controlado por la oposición, Chávez se presentó en una plataforma de reforma constitucional. Esto era extraño dado que no había razón para creer que Venezuela necesitara una constitución nueva o modificada, excepto, quizás, desde el punto de vista de un autócrata en ascenso que deseaba consolidar el poder. Discurso tras discurso, Chávez pidió una Asamblea Constitucional que no estaría limitada por los órganos de poder existentes. De conformidad con este plan, en el primer día de su presidencia, Chávez exigió un referéndum para preguntar directamente a la gente si debía pedir una “convención constitucional”, un proceso inconstitucional que no se encontraba en ninguna parte de la Constitución de 1961. A pesar de la falta de apoyo constitucional para este tipo de plebiscito, Chávez afirmó que las personas, a través de un referéndum, podrían derrocar una constitución existente.

Una constitución que es difícil de enmendar proporciona estabilidad, previsibilidad y una base para los debates políticos cotidianos y las libertades individuales.

Las convenciones constitucionales convocadas por referendos de mayoría simple, sin requisitos de participación, no solo cuestionan esta idea sino que la eliminan por completo. Como James Madison habría argumentado, tal teoría coloca la libertad y las cuestiones estructurales básicas presas de las pasiones de la gente y las mayorías transitorias. Un referéndum que puede anular cualquier constitución elimina el límite entre el derecho constitucional y la política. También permite a los posibles autoritarios superar cualquier barrera constitucional o institucional de los centros de poder rivales. Una vez que un aspirante a dictador gana una elección presidencial, todo lo que tiene que hacer es llamar a un referéndum para cambiar la constitución (y probablemente ganar con la misma coalición electoral).

Varios grupos desafiaron el referéndum de Chávez ante el Tribunal Supremo. Al enfrentar una presión política significativa, la Corte Suprema permitió que el referéndum se llevara a cabo independientemente de las restricciones de enmienda. El tribunal razonó que el pueblo conservaba la soberanía última por encima de cualquier restricción constitucional existente. Chávez interpretó que esta decisión estaba totalmente de acuerdo con su teoría radical y argumentó que los límites de la constitución a la reforma no podían anular el poder inherente del público para rehacer el gobierno.

La Asamblea Constituyente

Con la aparente bendición de la corte, Chávez planeaba maximizar su control sobre una convención constitucional. Una tasa de participación abismal de alrededor del 38 por ciento del electorado participó en la votación para crear una Asamblea Constituyente. En un segundo referéndum organizado bajo reglas de votación sin precedentes, el método electoral de Chávez distorsionó un voto popular del 60 por ciento a favor de sus candidatos a la asamblea en más del 90 por ciento de los escaños de la Asamblea Constituyente.

Aquí es donde se produjo el desastre: Tan pronto como se estableció la Asamblea Constituyente, Chávez le pidió que suspendiera el Congreso y la Corte Suprema. Argumentando que los miembros de la asamblea elegidos más recientemente incorporaban mejor los puntos de vista de la gente, la asamblea declaró el estado de emergencia, prohibió al Congreso reunirse o adoptar nuevas leyes, formó un comité para rehacer el poder judicial y amenazó con abolir todos los órganos públicos de poder. En resumen, una vez que la Corte Suprema abrió el camino para un referéndum y una Asamblea Constituyente, abrió el camino para el fin de la democracia constitucional de 1961.

Aunque la Corte Suprema inicialmente se opuso a la absurda demanda de poder de la Asamblea, Chávez y los miembros de la asamblea amenazaron a cualquier oposición potencial con violencia. Ante estas amenazas, el tribunal permitió que se mantuviera el decreto de emergencia. Como resultado de esa decisión, el presidente del tribunal renunció en protesta, afirmando que “la corte se había suicidado en lugar de esperar a que la Asamblea la matara”. En dos meses, la corte se derrumbó por completo, sosteniendo que la nueva Asamblea Constituyente era un órgano supra-constitucional y, por lo tanto, “no podía estar sujeta a los límites de la orden judicial existente, incluida la Constitución actual”. Con esta última bendición, la Asamblea despidió y reemplazó a la mayoría de los miembros de la Corte Suprema.

Con todas las instituciones de poder opuestas intimidadas, una nueva constitución, adoptada después de otro referéndum de mayoría simple, con una tasa de participación del 44,3 por ciento, le dio a Chávez poderes de decreto y un control más amplio sobre el ejército; abolió el senado; prorrogó los límites del mandato presidencial a seis años; facultó al presidente para pedir enmiendas constitucionales; y, críticamente, permitió la posibilidad de una reelección presidencial inmediata. En general, la nueva constitución anunciaba un sistema “hiperpresidencial” que conduciría al autoritarismo.

Esta teoría del cambio constitucional a través de un referéndum de mayoría simple colocó a Venezuela en el camino hacia la dictadura, una estrategia que aún se está desarrollando en la actualidad. El sucesor de Chávez, el dictador Nicolás Maduro, utilizó una teoría similar del cambio constitucional para dejar de lado a un Congreso controlado por la oposición en 2017-2018. Pero esta vez, Maduro prescindió incluso del requisito de un referéndum abierto. En cambio, el gobierno ideó un proceso totalmente amañado por el cual solo los partidarios de Maduro podían votar.

El cambio constitucional a través de medios extraconstitucionales como los referendos simples es inherentemente inestable porque abre la puerta a futuros cambios extraconstitucionales que también pueden pasar a través de referendos o incluso contiendas electorales fraudulentas, como lo hizo la votación de Chávez en 1998. Aunque la soberanía última debe residir en el pueblo, no se debe aceptar que un simple referéndum en realidad represente al pueblo con el propósito de elaborar leyes constitucionales. La reforma constitucional puede rehacer a los gobiernos con consecuencias generacionales para las libertades y la gobernabilidad de un país. Como mínimo, un momento así debería requerir requisitos de participación de votantes de cuantía mayoritaria y umbrales de aprobación.

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